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Liberalizzazioni: concorrenza e tutela nel sistema bancario

Anche alla luce dell'attuale contesto socio-economico, nel corso degli ultimi anni il legislatore ha inteso migliorare la concorrenza nel settore creditizio, garantire una maggiore trasparenza nei rapporti coi clienti e, complessivamente, potenziare gli strumenti di tutela dei consumatori. Da ultimo, sulla materia è intervenuto il decreto-legge n. 29 del 2012 - il cui disegno di legge di conversione è attualmente all'esame della Camera dei deputati - il quale ha modificato la norma sull'abolizione delle commissioni bancarie per le linee di credito introdotta dal D.L. 1/2012, prevedendo la nullità delle sole clausole che violano le regole sulla trasparenza stabilite dal CICR. 
 
Il decreto legge sulle commissioni bancarie
Il decreto-legge n. 29 del 2012 (A.C. 5178), recependo quanto indicato dall'ordine del giorno n. 9/5025/202 Fluvi, accettato dal Governo,  è volto – secondo quanto emerge dalla relazione illustrativa al disegno di legge di conversione (A.S. 3221) – a completare e rendere funzionale la disciplina in materia di nullità delle clausole dei contratti bancari contenuta nel decreto-legge n. 1 del 2012 (cosiddetto decreto liberalizzazioni): in particolare, la nullità delle clausole che prevedono commissioni a favore degli istituti di credito a fronte di concessione, messa a disposizione e mantenimento di linee di credito, nonché loro utilizzo nel caso di sconfinamenti, viene limitata alle sole clausole stipulate in violazione delle disposizioni adottate in materia dal Comitato interministeriale per il credito e il risparmio (CICR) ai sensi dell’articolo 117-bis del decreto legislativo 1º settembre 1993, n. 385 (TUB). Nel corso dell’esame al Senato è stato precisato inoltre che le disposizione attuative del CICR sono adottate al fine di rendere i costi trasparenti e immediatamente comparabili.
Con riferimento alla commissione omnicomprensiva per i contratti di apertura di credito (affidamento: art.117-bis, comma 1), il comma 1-bis precisa che il suo ammontare deve essere determinato in coerenza con la delibera del CICR anche in relazione alle specifiche tipologie di apertura di credito e con particolare riguardo peri conti correnti.
Con riferimento alla commissione di istruttoria veloce (sconfinamenti: art. 117-bis, comma 2), il comma 1-ter dispone che essa non si applica alle famiglie consumatrici titolari di conto corrente, nel caso di sconfinamenti pari o inferiori a 500euro in assenza di affidamento ovvero oltre il limite del fido, per un solo periodo, per ciascun trimestre bancario, non superiore a sette giorni consecutivi.
Il comma 1-quinquies, introdotto nel corso dell’esame al Senato, reca modifiche all’articolo 5-ter  del D.L. n. 1 del 2012, in tema di rating di legalità delle imprese. Si prevede, in sostanza, che il rating di legalità sia attribuito, su istanza di parte, alle imprese operanti nel territorio nazionale che raggiungano un fatturato minimo di due milioni di euro, riferito alla singola impresa o al gruppo di appartenenza. Si prevede, altresì, che gli istituti di credito che omettono di tener conto del rating attribuito in sede di concessione dei finanziamenti alle imprese sono tenuti a trasmettere alla Banca d'Italia una dettagliata relazione sulle ragioni della decisione assunta.
Inoltre, l'articolo 1, comma 1, lettera b), introduce e disciplina il nuovo "Osservatorio sull'erogazione del credito da parte delle banche alla clientela" con l'obiettivo di attivare interventi contro l'ingiustificata restrizione creditizia ai danni del sistema imprenditoriale, nel medesimo intento di promuovere l'accesso al credito, che connota l'articolo novellato. Nel corso dell’esame al Senato è stata aggiunta una norma che prevede che il Prefetto può attivare l’Arbitro bancario finanziario attraverso una segnalazione per specifiche problematiche relative ad operazioni e servizi bancari e finanziari, su istanza del cliente in forma riservata. Il Prefetto, dopo un’informativa sul merito dell’istanza, invita la banca a fornire una risposta argomentata sulla meritevolezza del credito. In seguito, il Prefetto può effettuare la relativa segnalazione all’ABF il quale si pronuncia non oltre trenta giorni dalla segnalazione.
Nel corso dell’esame al Senato sono state invece soppresse le disposizioni contenute all’articolo 1, comma 2, integrative del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, volte a chiarire alcuni effetti previdenziali derivanti dalla misura diretta a fissare un limite massimo per gli emolumenti retributivi nel pubblico impiego con riguardo ai soggetti che hanno maturato i requisiti per l'accesso al pensionamento.
 
Contenimento dei costi delle commissioni bancarie
La disciplina introdotta dal decreto-legge sulle commissioni bancarie si inserisce nella politica del governo volta a disciplinare sistematicamente la remunerazione dovuta a banche e intermediari per gli affidamenti e gli sconfinamenti. In tale ambito, l’articolo 6-bis del  D.L. 201 del 2011 ha introdotto l'articolo 117-bis nel D. Lgs. n. 385 del 1993 (Testo Unico Bancario), stabilendo che per i contratti di apertura di credito gli unici oneri a carico del cliente sono: una commissione onnicomprensiva, in proporzione della somma messa a disposizione e della durata dell’affidamento, che non può superare lo 0,5 per cento, per trimestre, della somma messa a disposizione del cliente;
un tasso di interesse debitore sulle somme prelevate.
Per quanto concerne l’onere a carico del cliente a fronte di sconfinamenti in assenza di affidamento, ovvero oltre il fido, nei contratti di apertura di credito e di conto corrente, è prevista l’applicazione:
di una cd “commissione di istruttoria veloce”, determinata in misura fissa, espressa in valore assoluto, commisurata ai costi; un tasso di interessedebitore sull'ammontare dello sconfinamento.
Sono nulle le clausole che prevedano oneri diversi o non conformi a quelli previsti dai precedenti commi, ma tale nullità non si estende al contratto.
Le norme in esame demandano al CICR - Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio - l’emanazione delle norme applicative, con la possibilità che i provvedimenti di attuazione estendano la disciplina anche ad altri contratti, per i quali si pongano analoghe esigenze di tutela del cliente. Lo stesso CICR prevede i casi in cui, in relazione all’entità e alla durata dello sconfinamento, non è dovuta la commissione di istruttoria veloce. Il DL “liberalizzazioni” (articolo 27 del D. L. n. 1 del 2012) ha fissato al 31 maggio 2012 il termine per l'emanazione di detta delibera, precisando che l’adeguamento dei contratti in corso alla nuova disciplina deve avvenire entro tre mesi dalla sua emanazione.
 
Credito al consumo
In materia di Credito al consumo, il D. Lgs. 141/2010, oltre al recepire la direttiva 2008/48/CE, ha introdotto norme in materia di trasparenza dei contratti e, più in generale, in materia di tutela dei consumatori.
 
Conti correnti "di base"
In considerazione della riduzione della soglia massima di utilizzo del contante a 1.000 euro e del contestuale obbligo alle Pubbliche Amministrazioni di effettuare le operazioni di pagamento - ivi compresi l'erogazione di stipendi, pensioni e compensi - di importo superiore a mille euro mediante strumenti di pagamento elettronici e carte elettroniche istituzionali, l'articolo 12 del D.L. 201 del 2011 (ai commi da 3 a 8) ha demandato ad una apposita convenzione tra il Ministero dell’economia e delle finanze, la Banca d’Italia, l’Associazione bancaria italiana, Poste italiane SpA e le associazioni dei prestatori di servizi di pagamento, il compito di definire le caratteristiche di un conto corrente di base o di un conto di pagamento di base che le banche sono tenute ad offrire senza prevedere costi di gestione.
La Convenzione che definisce modalità e caratteristiche del conto, firmata il 28 marzo 2012, sarà operativa dal 1° giugno 2012. I punti principali sono i seguenti: A chi è rivolto: a tutti i consumatori, cui i prestatori di servizi a pagamento sono tenuti a offrirlo, inclusi coloro che sono già clienti, che hanno quindi già in essere un rapporto di conto corrente; alle fasce socialmente svantaggiate della clientela, con un reddito ISEE annuo minore di  7.500 € , alle quali il conto corrente è offerto senza spese e con l’esenzione dall’imposta di bollo; agli aventi diritto a trattamenti pensionistici fino a 1.500,00 euro mensili, ai quali verrà in ogni caso garantita la gratuità delle spese di apertura e di gestione dei conti di base destinati all’accredito e al prelievo della pensione del titolare, ferma restando l’onerosità di eventuali servizi aggiuntivi richiesti dal titolare.

Caratteristiche
Il conto di base include, a fronte di un canone annuale onnicomprensivo, un certo numero di operazioni annue per determinati servizi (incluse le relative eventuali scritturazioni contabili).
E’ prevista la gratuità del canone per i consumatori rientranti nelle fasce socialmente svantaggiate.
E’ prevista la gratuità di particolari servizi per i titolari di trattamenti pensionistici fino a 1.500 euro mensili.
Il titolare del conto può richiedere, ma il prestatore di servizi non può imporre, l’effettuazione di operazioni aggiuntive rispetto a quelle previste. Le commissioni sulle eventuali operazioni aggiuntive sono determinate sulla base di quelle applicate sui conti correnti con operatività media.
E’ un conto finalizzato all’offerta dei servizi di pagamento, pertanto la banca si astiene dall’autorizzare alcun tipo di scoperto di conto e non fornisce ai titolari del conto di base altre tipologie di servizi. In caso di rifiuto di apertura del conto il prestatore di servizi di pagamento informa immediatamente il consumatore per iscritto e senza alcun addebito.  Le giacenze sul conto di base non sono remunerate.
 
Modifica delle condizioni contrattuali
Per quanto concerne la facoltà di modifica unilaterale delle condizioni contrattuali (cd. jus variandi), il richiamato D. Lgs. n. 141 del 2010 ha novellato l’articolo 118 del D. Lgs. n. 385 del 1993, su cui è intervenuto il D. L. n. 70 del 2011 (D.L. “Sviluppo”). In particolare, per i contratti di durata a tempo indeterminato può essere convenuta, con clausola approvata specificamente dal cliente, la facoltà di modificare unilateralmente alcune condizioni contrattuali, tra cui i tassi e i prezzi, purché vi sia un giustificato motivo. Nei contratti a tempo determinato, la facoltà di modifica unilaterale può essere convenuta esclusivamente per le clausole non aventi ad oggetto i tassi di interesse, sempre che sussista un giustificato motivo. Le  modifiche unilaterali devono essere comunicate espressamente con un preavviso minimo di due mesi (anziché di trenta giorni, come disposto in precedenza) e si intendono approvate ove il cliente non receda dal contratto entro la data prevista per la sua applicazione.
Il D. L. 70 del 2011 ha quindi introdotto alcune regole specifiche per i clienti qualificati (e, cioè, per i soggetti che non siano consumatori né micro-imprese), valide per i contratti di durata a tempo determinato. In deroga alla disciplina generale, in tali contratti possono essere inserite clausole, purché espressamente approvate dal cliente, che prevedano la modificabilità unilaterale dei tassi di interesse al verificarsi di specifici eventi e condizioni predeterminati nel contratto.
 
Portabilità dei mutui
La disciplina della cd. “portabilità” dei mutui bancari, introdotta inizialmente dell’articolo 8 del D. L. n. 7 del 2007, è oggi contenuta nell’articolo 120-quater del D. Lgs. n. 385 del 1993 (Testo Unico Bancario, come ivi trasfuso dal D. Lgs. 141/2010). La “portabilità” è realizzata mediante la surrogazione del creditore: in sostanza, si permette al debitore/mutuatario di sostituire la banca che ha erogato inizialmente il finanziamento con un nuovo istituto (perché, ad esempio, quest’ultimo propone condizioni migliori), mantenendo viva l’ipoteca originariamente costituita.
Il citato articolo 120-quater consente al debitore di esercitare tale facoltà anche se il credito non è immediatamente esigibile o se è pattuito un termine a favore del creditore, senza penali o altri oneri di qualsiasi natura a carico del debitore; inoltre, l’annotazione presso i registri immobiliari può essere richiesta senza formalità, allegando copia autentica dell'atto di surrogazione stipulato per atto pubblico o scrittura privata, anche per via telematica (ai sensi di quanto previsto dall’articolo 8, comma 8 del DL 70/2011). Resta salva la possibilità del finanziatore originario e del debitore di rinegoziare il finanziamento, anche in tal caso senza spese. E’ espressamente prevista la sanzione della nullità di ogni patto con il quale si impedisca o si renda oneroso l'esercizio della "portabilità", ma la nullità di tali clausole non si estende al contratto. Se la portabilità non si perfeziona entro uno specifico termine la banca/finanziatore originario è tenuto a risarcire il cliente, per un ammontare pari all'uno per cento del debito residuo, per ciascun mese o frazione di mese di ritardo. Su tale procedura è da ultimo intervenuto l'articolo 27-quinquies del richiamato D. L. n. 1 del 2012, che ha abbreviato i termini utili al tempestivo perfezionamento della surrogazione ed ha innalzato l’importo del danno risarcibile in caso di ritardo, da commisurare all’ammontare dell’intero finanziamento e non solo del debito residuo.
Nell’articolo 120-ter del D. Lgs. n. 385 del 1993 sono state trasfuse le disposizioni in materia di estinzione anticipata dei mutui immobiliari, anch'esse inizialmente introdotte dal D. L. n. 7/2007. In particolare, è nullo qualunque patto o clausola che obblighi il mutuatario a pagare un compenso, una penale o altra prestazione per l'estinzione anticipata dei mutui accesi per l'acquisto o la ristrutturazione di unità immobiliari adibite ad abitazione o a luogo di svolgimento di attività economico-professionale di persone fisiche.
Da ultimo, l'articolo 27-ter del D. L. n. 1 del 2012 ha semplificato le procedure per estinguere le ipoteche iscritte a garanzia di mutui: in particolare, l’ipoteca si estingue automaticamente anche in caso di mancata rinnovazione entro il termine di vent’anni dall’iscrizione. Essa è cancellata d’ufficio al verificarsi di una delle cause di estinzione legale disciplinate dal codice civile.
 
Altri interventi
Il D. Lgs. n. 141 del 2010 ha fatto confluire la disciplina sul diritto di recesso dai contratti bancari nell'articolo 120-bis del Testo Unico Bancario. Le norme consentono al cliente di recedere in ogni momento da un contratto a tempo indeterminato, senza penalità e senza spese. Inoltre, lo stesso provvedimento ha introdotto una disciplina sistematica delle spese addebitabili al cliente (articolo 127-bis del D. Lgs. n. 385 del 1993) vietando a banche e intermediari di addebitare al cliente spese, comunque denominate, inerenti alle informazioni e alle comunicazioni previste dall legge, trasmesse con strumenti di comunicazione telematica; le comunicazioni relative all’esercizio dello ius variandi unilaterale, ai sensi del richiamato articolo 118, sono gratuite, indipendentemente dagli strumenti di comunicazione impiegati.

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